Доклад OECD об инновационной политике России
В июне OECD — Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) — подготовила доклад об инновационной политике РФ [1] в рамках существующей влиятельной серии страновых обзоров национальных инновационных систем. Предпосылки для его написания возникли ещё несколько лет назад, когда с инициативой выступила российская сторона в лице Минобрнауки. У чиновников сформировалась потребность в высококлассной и непредвзятой оценке своей работы и текущего состояния отечественной инновационной системы.
Доклад был представлен 6 июня в Институте мировой экономики и международных отношений (ИМЭМО), его английская версия выложена в Интернете.
При написании доклада эксперты OECD воспользовались материалами так называемого «базового доклада», подготовленного российскими специалистами из пяти организаций — Центра исследований и статистики науки и Федерального института развития образования при Минобрнауки, ИМЭМО РАН, Института народнохозяйственного прогнозирования РАН и фонда «Центр стратегических разработок — Северо-Запад».
Помимо «базового доклада», они опирались на результаты многочисленных встреч с учеными, чиновниками, экспертами и журналистами. Иностранные эксперты совершили также ряд поездок по инновационным регионам. В итоге в докладе оказалась масса неприятных для России выводов.
Выводы экспертов
Основной вывод экспертов OECD неудивителен: «В целом наблюдается дисбаланс между государственными ресурсами, направляемыми на создание знаний, и наблюдаемыми результатами в сфере инноваций». Вывод подкрепляется всем известной статистикой по доле инновационно активных предприятий, высокотехнологичному экспорту, научным публикациям.
Причина столь пагубной и затяжной неэффективности НИС (национальной инновационной системы) уже не может корениться только в последствиях ломки советской модели. Она лежит в неэффективности госполитики в области инноваций и науки.
Жан Гине, бывший глава отдела страновых инновационных обзоров OECD,в своем выступлении описал систему принятия решений как «русский парадокс»: сочетание централистских традиций с фрагментарностью принятия решений на уровне правительства, министерств, ведомств и госкорпораций, координация действий которых весьма слабая.
Господину Гине в России встретилось «поразительное множество экспертов» по науке и инновациям, но они «не совсем вовлечены» и не имеют доступа ко всей необходимой информации, включая статистику.
В итоге для всех участников инновационного процесса развитие остается существенно затрудненным.
Так, отраслевая наука как феномен разделения науки и производства, «возможно, является важнейшим наследием советской эпохи» и, несомненно, «слабым звеном». Акционирование части отраслевых НИИ и КБ не привело к значительному снижению их зависимости от государства. Большинство сотрудников отраслевых центров — инженеры, и они заняты экспериментальными разработками, в то время как «очевидно, данный тип деятельности лучше всего осуществляется внутри промышленных предприятий».
Отсутствие спроса со стороны таких предприятий на разработки отраслевой науки ведет к ее замыканию на режиме «технологического продвижения» вместо ориентации на спрос. Модель продвижения работает только в ситуации гарантированного спроса — на рынках с высокой степенью регулирования или когда заказчик — государство. Отсюда успехи в атомной энергетике и аэрокосмической отрасли и неудачи в большинстве остальных областей.
«Очевидным решением проблем» могла бы стать интеграция многих независимых отраслевых НИИ в промышленность. Но в целом ряде случаев слияние уже не нужно: потенциал «существенно деградировал … пройдя точку невозврата». Остальные центры «намного отстали от современного уровня знаний». В итоге для государства они «в большей степени обязательство, чем актив».
«Почему сотни некачественных отраслевых институтов продолжают пользоваться государственным финансированием и в определенной степени освобождены от оценки в виде компенсации за низкий уровень их финансирования?» — задаются вопросом авторы доклада. Их рекомендация проста: «Закрытие, реструктуризация или полное акционирование … высвободили бы ресурсы, используемые вхолостую».
Академическая наука в докладе рассмотрена на примере РАН. Эксперты OECD отмечают, что Академия наук долгое время подвергается критике. «Когда подобная критика делает из РАН козла отпущения за все проблемы НИС России, то она, конечно, является излишней», но «трудно составить более сбалансированное и объективное представление, если никогда не было тщательной и систематичной оценки РАН и сети ее институтов».
Главное, что сейчас требуется академической науке — совершенствование мониторинга и оценки эффективности и выделение большей доли средств по их результатам, а не по числу ставок.
Вузовская наука, по данным статистики, единственная из секторов продемонстрировала заметный рост числа исследователей. Отчасти это результат стимулирующей политики государства, его поддержки группы ведущих вузов. «Это здоровое начинание сближает образование и науку и привносит элемент конкуренции с академиями наук, что должно повысить качество и эффективность исследований в России». Но здесь же есть и проблема: «активные в научном отношении вузы остаются слабо интегрированными в НИИ госакадемий, что подразумевает упущенные возможности развития».
Следует оценить имеющийся передовой российский опыт взаимодействия РАН и вузов, а затем воспроизвести лучшие работающие модели. Предлагается также использовать опыт Франции и Кореи.
Отдельный блок в докладе посвящен Курчатовскому институту, но он не содержит никаких оценок, лишь перечисление сумм и проектов.
В целом для российской инновационной системы и особенно ее научной части характерно «сочетание коренных преобразований и устойчивости некоторых институциональных механизмов и умонастроений из прошлого», что отличает Россию от «любой другой развивающейся экономики, включая Китай».
Результатом в науке стало «чрезвычайно разнородное множество государственных организаций, в которых хорошо оборудованные исследовательские коллективы мирового класса, работающие над приоритетными национальными проектами, сосуществуют — иногда под одной крышей — с другими коллективами с неясными задачами, работающими в режиме выживания».
Раздел доклада, касающийся выработки госполитики, представляет особый интерес. Приведем часть, посвященную Минобрнауки России:
«Исторически основным драйвером инновационной политики служит Минобрнауки России, но его контроль над соответствующими ресурсами и его влияние на некоторых ключевых игроков слишком ограничены даже для обеспечения координации исследований и разработок. Тем не менее его огромная заслуга в том, что оно служит «инкубатором» того, что теперь воплощается в виде полноценной российской инновационной политики. Вдобавок, к части общих проблем оно обратилось довольно успешно».
В первую очередь эксперты OECD хвалят Минобрнауки России за переход от размазывания денег тонким слоем к приоритетам типа нанотехнологий.
Концентрация внимания на приоритетах хороша, но ее эффективность подрывается следующим фактом:
«Одной из основных слабостей процесса принятия и координации политических решений в России является отсутствие прозрачности и недостаточное участие тех факторов, которые важны для процветания страны, но не входят во влиятельные неформальные сети, связывающие высших государственных чиновников, крупный бизнес и мощное научное лобби».
В преодолении этого недостатка положительную роль могут сыграть техплатформы, полагают эксперты OECD. Вопрос лишь в том, не станут ли они формализацией тех самых неформальных сетей.
SWOT-анализ инновационного потенциала России
|
Сильные стороны
|
Слабые стороны
|
|
¨ Значительные природные ресурсы и наличие интеллектуального капитала.
¨ Географическая близость к многим развитым и развивающимся странам, исторические связи с ними.
¨ Высокий общий образовательный уровень населения. Хорошо развитая и с недавних пор поддерживаемая система ВПО, которая в научно-технологических направлениях привлекает значительный, хотя и снижа-ющийся процент населения.
¨ Имеющая давние корни научно-исследовательская традиция инженерной культуры. Наличие многих центров мирового значения в модер-низируемой системе НИОКР. Международная репутация, престиж в основных областях науки и техники (аэрокосмическая, ядерно-физи-ческая, инженерия, цифровые технологии).
¨ Рост числа фирм, в т.ч. быстроразвивающихся по новым технологиям производства и управления, способных освоить новые рынки через инновации, если стимулы к этому значительны. Достижение критической массы инновационных фирм в ряде производственных секторов и в регионах.
¨ Быстроразвивающаяся диверсифицированная инновационная инфраструктура наукоградов и отраслевых научных центров. Примеры — обновленные наукограды Дубна и Жуковский, многодисциплинарный Курчатовский научный центр.
¨ Приверженность федерального правительства курсу на модернизацию и инновационность, его способность мобилизовать ресурсы в приоритетных сферах.
¨ Накопленный опыт в разработке и использовании (по меньшей мере в экспериментальном порядке) большинства наработок инновационной политики.
¨ Улучшенный баланс «кооперация — конкуренция» между различными компонентами системы научных исследований. Увеличивается доля конкурсного финансирования в бюджете Российской академии наук (РАН), а также появляются новые стимулы и механизмы для сосредоточения ресурсов в пользу национальных приоритетов.
¨ Хорошо проработанные инновационные стратегии в пилотных регионах. Примеры — Томская область и Татарстан.
¨ Растущий мировой спрос на инновации и сопутствующие знания. Большая интеграция в глобальную систему инновационных ценностей, усиленная членством во Всемирной торговой организации, поможет России направить ресурсы в сферы, где международная кооперация существенно увеличивает потенциал роста.
¨ Новые исследовательские университеты, работая в тесном сотрудничестве с передовыми институтами РАН, другими НИИ, а также фирмами, менеджерами и предпринимателями инновационного направления, могут стать дополнительными двигателями инноваций.
¨ Быстрорастущие глобальные рынки инженерии являют собой многообещающие сферы для российских фирм и специалистов в аэрокосмической отрасли, а также цифровых технологиях, информатике, коммуникационных технологиях и т.д.
¨ География России — немалая проблема для развития и поддержания транспортно-коммуникационной инфраструктуры, многие составляющие которой в настоящее время изношены и устарели. Но модернизация может открыть немалые возможности. Программа модернизации должна сделать акцент на инновационных решениях; внимание же общества должно стать более инновационно ориентированным. То же необходимо для добывающих отраслей. Наконец, требуется реализация новых программ модернизации здравоохранения и экологической политики.
¨ Структура производственного капитала во многих секторах дает возможность для прыжка на новый производственный уровень. Однако при этом должна увеличиться доля инвестиций на соответствующие цели.
¨ Значителен резерв будущих инновационных предпринимателей среди молодежи. Это подтверждается откликом на программы Фонда содействия малым предприятиям в науке и технологиях.
¨ За последние несколько лет интеллектуальный обмен в мире, включая российскую диаспору, существенно расширился. Тенденция может играть на интересы России, если инициативы правительства будут ей способствовать.
¨ Рост успеха на новых площадках, таких как Роснано или высокотехнологичные кластеры, может внести вклад в изменение умонастроений широких исследовательских и предпринимательских сообществ.
¨ Рост осознания важности инноваций и инновационной инициативы на уровне муниципалитетов и регионов.
|
¨ Низкий уровень инвестиций сдерживает структурные преимущества роста, препятствуя знаниям овеществляться в основных товарах и снижая спрос на инновации.
¨ Структура бизнес-инвести-рования перекошена с ущербом для инноваций из-за сдерживающих факторов в бизнес-окружении, особенно из-за недостаточного развития конкуренции. Многие крупные фирмы с ущербным управлением выживают, используя свой потенциал для овладения легкими рынками. Неэффективность государственного корпоративного сектора снижает способность России успешно соревноваться на высокотехнологичных рынках.
¨ Некоторые инновационные инфраструктуры и институты все еще не достигли зрелости или имеют недостаточную поддержку: например, неразвиты знаниевая сеть и кластеры или законодательство о правах на интеллектуальную собственность.
¨ Международные связи развиты и сбалансированы в науке в целом и у крупных целевых технологичных предприятий (например, аэрокосмическая отрасль). Но куда менее это можно сказать о рыночно ориентированных предприятиях (частично из-за внутренних и внешних барьеров для высокотехнологичного обмена и прямых иностранных инвестиций).
¨ Исследовательский сектор по-прежнему имеет множество сегментов, которые не удовлетворяют критериям конкурентности и/или уместности. Размещение средств слишком часто не является прозрачным.
¨ Административная система и ее деятельность в значительной мере нацелены на поддержку многоаспектных конкурентных «видений», а также параллельных, часто дублирующих друг друга и чрезмерно управленчески бюрократизированных стратегий, реализуемых различными федеральными агентствами и государственными корпорациями.
¨ В текущих политических целях и средствах их реализации налицо несколько перекосов. Наука, технологии и инновационная политика мало ориентированы на цели улучшения структурных условий для инноваций, остающихся весьма неразвитыми. Внимание сосредоточено больше на снабжении ресурсами, чем на стимулировании спроса. В частных вложениях в инновации доминируют портфельные инвестиции в
ущерб прямым инвестициям.
¨ Сильная конкуренция за новые глобальные возможности со стороны как развитых стран, так и динамично развивающихся новых экономик.
¨ Стареющее общество с его даже более быстро стареющим поколением инженеров и исследователей.
¨ Недостаток конкуренции усиливает технологическую отсталость во многих секторах. Перекос в размещении ресурсов в ущерб инвестициям ради долгосрочных социальных выгод. Правительство подчеркивает свое прямое участие в инновационных процессах вместо того, чтобы заняться решением проблемы их недостаточного развития.
¨ Постоянно низкий уровень расходов на науку и технологии, а также бизнес-инвестирования в инновации делает долгосрочную стратегию проблематичной с точки зрения финансовой перспективы. Правительство вынуждено вмешиваться в процесс инновационного развития иными, нерыночными методами.
¨ РАН остается уважаемым научным сообществом, но использует свой заслуженный престиж для сопротивления необходимости улучшить эффективность своего менеджмента.
¨ Государственный корпоративный сектор остается «черным ящиком» с точки зрения перспектив инновационной политики. «Непрозрачность» имеет результатом многочисленные «черные дыры» в размещении ресурсов (крупные ресурсы приносят на удивление малый рыночный доход).
¨ Государственные корпорации неэффективно выполняют свою миссию. Ориентированы или на дрейф в направлении устаревшего и неэффективного «национального подхода» (Ростехнологии), или на развитие альтернативной, предпринимательской модели «национальной инновационной политики», широко координируя деятельность с другими существующими инициативами (Роснано).
¨ Россия проигрывает в усиливающейся глобальной конкуренции за таланты.
¨ Недостаток децентрализации препятствует переводу национальных целей и приоритетов в реальные действия, которые удовлетворяли бы возможностям и потребностям регионов. В свою очередь, регионы развивают инновационные стратегии, которые не укладываются в национальную модель.
¨ Парадокс России, т.е. низкий коэффициент инноваций при огромных инновационных возможностях, имеет своим результатом снижение самих этих возможностей.
|
.jpg)
.
|
Рис. 1. Внутреннее распределение средств на НИОКР по типу деятельности, в %
|
Рис. 2. Внутреннее распределение средств на НИОКР по типам деятельности и заказчикам
|
(По материалам OECDreviews, STRF.ru)
.png)
