Предпосылки повышения эффективности экономических механизмов в образовании

 

 

Одна из ведущих тенденций экономики образования в новейшей истории России — перманентные попытки создания условий, стимулов и мотивов активизации финансово-хозяйственной деятельности образовательных учреждений (ОУ) всех типов и видов.

Корни этого процесса уходят еще в советский период развития образования. В начале 1990?х гг. (распоряжение Совмина РСФСР от 21 марта 1990 г. № 319?Р) ОУ уже были вовлечены во внедрение так называемого хозяйственного механизма в народном образовании[1]. Первоначальная практика применения этого механизма имела статус эксперимента.

Напомним: в упомянутом документе содержались в общем-то неплохие идеи. Вот некоторые из них:

¨      переход от выделения ОУ средств из бюджета по отдельным статьям расходов к финансированию по нормативам, комплексно отражающим целевую направленность деятельности учреждений;

¨      сочетание бюджетного финансирования деятельности ОУ с развитием различного рода платных услуг населению, как правило, по профилю деятельности учреждения, выполнением платных работ по договорам с предприятиями и организациями;

¨      развитие самостоятельности трудовых коллективов ОУ в решении вопросов производственно-хозяйственной деятельности и социального развития;

¨      установление тесной зависимости материального и морального стимулирования трудовых коллективов, размеров фондов производственного и социального развития ОУ и оплаты труда работников от результатов, качества и эффективности труда;

¨      использование ОУ банковского кредитования[2].

В рассматриваемом механизме были перечислены дополнительные источники средств учреждения, которые потом фактически полностью легли в основу статьи 47 Закона «Об образовании».

Внимательный читатель может заметить, что изложенные принципы в разных вариантах составляли и составляют суть всех последующих экономических реформ системы образования, вплоть до настоящего времени.

Нормативно-правовую основу рассматриваемый процесс получил в Законе РФ «Об образовании» (в его базовой редакции 1992 г.). Этот импульс определял новые экономические механизмы развития образования.

В их числе — предоставление ОУ максимальной самостоятельности:

¨    переход на нормативно-подушное финансирование;

¨    установление налоговых льгот для юридических и физических лиц, вкладывающих материальные средства в систему образования;

¨    освобождение ОУ в части предпринимательской деятельности, предусмотренной их уставом, от уплаты всех видов налогов;

¨    установление весьма широкого (и открытого) перечня разрешенных видов приносящей доход деятельности (в т.ч. сдача в аренду временно неиспользуемых помещений);

¨    установление размера оплаты труда работников образования в соотношении с размером оплаты труда в промышленности и др.

Впоследствии неоднократно менялись условия финансирования ОУ[3], налоговые преференции для ОУ и другие финансово-экономические регламенты. Однако ключевая идея развития финансово-экономической самостоятельности все эти годы продолжала и продолжает оставаться актуальной, включаемой во все «заголовки» реформ и модернизационных процессов.

 

 

Анализ массовой практики в этой области свидетельствует о разных уровнях достигнутых здесь результатов, в немалой степени зависящих от менеджмента ОУ. Наиболее успешными на данном пути можно считать ОУ, в которых имеются структурные подразделения финансового менеджмента (бухгалтерии, планово-экономические отделы и др.), укомплектованные профессиональными кадрами. Как правило, это высшие учебные заведения, крупные учреждения других уровней профессионального образования, учреждения дополнительного профессионального образования.

Не углубляясь в дальнейшую классификацию ОУ по уровню их подготовленности к рассматриваемому аспекту самостоятельности, отметим лишь, что переходу «ко всеобщей финансово-хозяйственной самостоятельности» препятствует ряд проблем как объективного, так и субъективного характера.

К первой группе проблем относится прежде всего отсутствие в ОУ специалистов, обеспечивающих рассматриваемое направление деятельности. В самом деле, кто представляет в ОУ (в частности, в школе или дошкольном учреждении) финансовый менеджмент? Традиционно это директор (заведующий) и главный бухгалтер (возможно, просто бухгалтер). Соотнесем теперь необходимые компетенции (не говоря уже о компетентности исполнителя) для управления финансово-экономической стороной деятельности ОУ с квалификационными характеристиками деятельности руководителя ОУ[4].

В структуре должностных обязанностей (компетентностей) и требованиях к объему знаний (компетенций) директора ОУ, естественно, содержатся элементы финансового менеджмента. Однако помимо этого руководитель должен знать еще и педагогику (достижения современной психолого-педагогической науки и практики), психологию, основы физиологии, гигиены, теорию и методы управления образовательными системами, основы экономики и социологии, гражданское, налоговое, административное, бюджетное право, основы менеджмента, основы управления персоналом и т.д. Предполагается, что все эти знания будут реализованы на практике (они входят в состав компетентностей).

Не рискуя комментировать масштаб личности, какой должен быть в данном контексте претендент на должность руководителя, а также системы, формы, методы и объемы его подготовки, сошлемся лишь на задачи, поставленные на расширенном заседании Государственного совета 24 апреля 2012 г. Д.А. Медведевым. По его словам, особый акцент нужно сделать на подготовку директоров школ. Для тех, кто пройдет обучение в соответствии с новыми стандартами и последующую аттестацию, необходимо создать дополнительную материальную и карьерную мотивацию. Можно предположить, что широкомасштабный спектр требований к руководителю и необходимость (на этом фоне) весьма узкой профессиональной специализации (в сфере финансово-экономической деятельности) не вполне совместимы.

Степень профессиональной компетентности другого участника «команды» финансово-экономического менеджмента — главного бухгалтера (бухгалтера) — зависит от уровня его подготовки и, что весьма важно, уровня креативности мышления. В противном случае вся «самостоятельность» будет сведена лишь к учетно-счетоводческой работе, что на практике случается довольно часто.

Таким образом, первая из объективных причин «вялого» (за более чем 20?летний период реализации) развития финансово-экономической самостоятельности — проблема подготовки соответствующих кадров и формирование финансового менеджмента в ОУ или в более широком плане в системе образования в целом.

Вполне объективные сложности вызывает вторая группа проблем — частая смена как стратегических, так и тактических «правил игры». Стратегические — это и отказ от централизованной системы финансирования общего образования с заменой ее на субвенции регионов муниципальным образованиям, и переход на нормативно-подушевое финансирование, и отмена субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам ОУ, и отказ от единого для всей Федерации регламента установления заработной платы работникам ОУ, и др. Добавим еще и тактические проблемы финансово-хозяйственной деятельности: постоянные изменения налогового законодательства, регламента обязательных объемов социального пакета (взносы во внебюджетные фонды), изменения в гражданском, бюджетном законодательстве, предстоящий с 1 января 2013 г. переход на новую систему бухгалтерского учета и др. Учет всех этих изменений весьма сложен даже для опытных специалистов — что уж тут говорить про среднестатистического бухгалтера системы образования!

 

 

Очередной новацией в ходе реформирования системы образования РФ стало изменение типов ОУ на казенные (КУ), бюджетные (БУ) и автономные (АУ) учреждения[5].

Данный процесс законодательно закрепил идеи, выдвинутые Минфином РФ еще в 2003 г. относительно перехода на бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). В новой системе, как известно, финансируется не само учреждение, а выполнение государственного (муниципального) задания[6] через субсидии исполнителю (прежде всего для БУ и АУ). Считается, что данная инновация должна послужить очередным стимулом для дальнейшего развития финансово-хозяйственной самостоятельности ОУ. Судя по всему, за счет отказа от сметы (для БУ и АУ), стимулирования режима экономии, возможности перераспределения сэкономленных средств на наиболее актуальные в той или иной ситуации направления деятельности ОУ и других «перспектив».

В рейтинге степени самостоятельности верхнюю строку занимают, естественно, АУ; самые «несамостоятельные» — КУ, промежуточное положение между ними занимают БУ. Впрочем, для однозначности следовало бы, на наш взгляд, назвать последние «новобюджетными» (НБУ). Дело в том, что до реформы, как известно, все учебные заведения уже имели статус бюджетных. Их деятельность регламентировалась Бюджетным кодексом РФ. Теперь же в аналогичном статусе находятся КУ, а деятельность БУ регламентируется законом РФ № 7?ФЗ «О некоммерческих организациях».

По прогнозам Минобрнауки России, доля АУ должна была неуклонно и активно возрастать, а доля БУ убывать. Вспомним теперь, что Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174?ФЗ «Об автономных учреждениях» вступил в силу 1 января 2007 г., т.е. за 3 года до Закона № 83?ФЗ, определившего три новые упомянутые выше типы ОУ. Однако за это время, по нашим наблюдениям, активного перехода в статус АУ не наблюдалось даже в системе ВПО.

Некоторые склонны объяснять такую ситуацию, в частности, требованиями пункта 13.9 ст. 2 закона №174?ФЗ, согласно которому АУ должно было обеспечивать аудиторские заключения о достоверности годовой бухгалтерской отчетности. Как известно, аудиторские заключения стоят недешево, а в перечне видов финансового обеспечения учредителем выполнения задания расходы на такие заключения не значатся. Возможны и другие объяснения. Например, эффект новизны — риск неопределенности в отсутствие широкой практики, а также упомянутые выше объективные обстоятельства.

Прошло почти шесть лет с момента вступления в силу закона № 174?ФЗ. Законом № 83?ФЗ сняты требования об обязательности представления аудиторского заключения, однако радикального изменения масштабов перехода в АУ не наблюдается: по-прежнему это единичные случаи, обусловленные скорее административной волей «сверху», чем осознанным решением коллектива самих ОУ переводы общеобразовательных учреждений.

Несколько неожиданными для нас являются подобные решения в ряде регионов относительно дошкольных образовательных учреждений  (ДОУ). Возможно, поводом для этого служит получение ДОУ средств родительской оплаты, классифицируемой налоговыми органами как средства от приносящей доход деятельности. На этом основании, очевидно, делается вывод о наибольшей «финансовой устойчивости» именно данного типа учреждений.

Не комментируя эту гипотезу, отметим: наш опыт работы с администрацией ДОУ в рамках многих информационно-консультивных семинаров по проблемам финансово-хозяйственной деятельности ОУ в системе повышения квалификации работников сферы образования и аттестации администраторов ДОУ показывает, что по целому ряду причин и обстоятельств компетентность менеджмента ДОУ в рассматриваемой области не позволяет выделить их в «пионерскую» группу достаточно «продвинутых» учреждений для работы в статусе АУ.

В целом к началу 2012/2013 учебного года доля АУ не только не достигла спрогнозированных несколько лет назад показателей, но и является значительно более низкой, чем доля БУ (НБУ).

 

 

Попробуем далее, с позиций имеющего опыт в финансово-хозяйственной деятельности менеджера ОУ[7] исследовать проблему с другой стороны: какие преимущества при прочих равных условиях перед БУ (НБУ) имеет АУ[8]?

Распоряжением Правительства РФ от 7 сентября 2010 г. № 1505?р «О Федеральном законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» утверждены рекомендации по внесению изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений субъектов Федерации и муниципальных БУ. Суть рекомендаций состоит, в частности, в том, что при наличии у БУ просроченной кредиторской задолженности определенного размера и вида трудовой договор с руководителем бюджетного учреждения может быть расторгнут в соответствии со ст. 278 Трудового кодекса РФ по инициативе учредителя. В этой связи было рекомендовано поручить учредителям БУ субъектов РФ и муниципальных образований разработать порядок определения предельно допустимой просроченной кредиторской задолжности, заключив с руководителями соответствующих БУ дополнительные соглашения к трудовому договору.

Аналогичных рекомендаций учредителям АУ приведенный выше документ не содержит.

БУ при закупке товаров, работ и услуг обязаны руководствоваться положениями Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93?ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальные нужд». Общеизвестны проблемы, связанные с этим законом, которые препятствуют оперативной финансово-хозяйственной деятельности, в частности ОУ. Их анализ не входит в задачи данной статьи, поэтому отметим, что АУ имеют здесь нижеследующие преимущества.

Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223?ФЗ «О закупке товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» установлены общие принципы закупки товаров, работ и услуг, в частности АУ. Суть изменений в том, что АУ имеет право разработать «Положение о закупке», которое регламентирует его соответствующую деятельность. Могут быть предусмотрены и иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки[9]. В законе № 223?ФЗ содержится также ряд требований относительно размещения положений о закупке и некоторых иных материалов на сайтах закупки и (или) на официальном сайте, а также другая правоприменительная информация.

Таким образом АУ получают известное преимущество по поводу проведения закупок перед БУ.

 

 

Режим упрощенной системы налогообложения (УСН) регламентирован Налоговым кодексом РФ (глава 26.2). Эта система освобождает налогоплательщика от уплаты трех налогов:

- НДС;                                                 

- налог на имущество организаций

- налог на прибыль;                             .

Вместо этого по желанию (заявительному) налогоплательщика можно уплачивать либо налог с дохода (по ставке 6%), либо налог с прибыли (доход-расход) по ставке 15%. Впрочем, субъект РФ вправе установить эту ставку в пределах от 5% до 15%.

 

Наконец, БУ не могут работать по схеме УСН, а АУ таковое право имеют. В этой связи исследуем наличие налоговых преференций у АУ в случае перехода на УСН.

В каком случае ОУ может оказаться плательщиком НДС в рамках деятельности, приносящей доход? Согласно ст.  149 п. 2.14 НК РФ, не подлежит налогообложению реализация услуг в сфере образования по проведению некоммерческими ОУ учебно-производственного (по направлениям основного и дополнительного образования, указанного в лицензии) или воспитательного процесса — за исключением консультационных услуг, а также услуг сдачи в аренду помещений. Таким образом, если АУ имеет лицензию на проведение дополнительных образовательных услуг, оказываемых за плату, то объекта обложения НДС не возникает. Однако если, например, учреждение профессионального образования реализует произведенную учащимися продукцию, то такой объект возникает. Также возникнет объект обложения НДС в случае сдачи в аренду временно неиспользуемого имущества.

В соответствии со статьей 283.1 НК РФ и постановлением Правительства РФ от 10 ноября 2011 г. № 917 «Об утверждении перечня видов образовательной и медицинской деятельности, осуществляемой организациями, для применения налоговой ставки 0 процентов по налогу на прибыль организаций» при определенных условиях ОУ имеет право применять ставку налога на прибыль. Большинство условий многими ОУ выполняются. Однако самой проблемной ситуацией может оказаться ограничение, содержащееся в п. 3.2 ст. 284.1[10].

Если в доходах от внебюджетной (по традиционной терминологии) деятельности доля от сдачи в аренду имущества, например, окажется 20%, а от платных образовательных услуг — 80%, в таком случае льгота не действует. Напомним, что субсидии на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания являются (ст. 251 НК РФ) средствами целевого финансирования и не учитываются при определении налоговой базы. Следовательно, могут иметь место ситуации, при которых налог на прибыль организацией необходимо начислять (по ставке 20%).

Ситуация с уплатой налога на имущество организаций, который регламентирован главой 30 НК РФ, существенно различается по субъектам РФ. В частности, в Москве ОУ не уплачивают в общем случае этот налог, в некоторых же других регионах такой льготы нет.

Преимущества (или их отсутствие) УСН следует рассмотреть также применительно к ставкам взносов во внебюджетные фонды. Для некоммерческих организаций, применяющих УСН, с 2012 г. был установлен тариф для льготных категорий страхователей в размере 20% (сравним с тарифом 30% для других категорий страхователей, не имеющих льготы). Однако, к сожалению, из категории льготников УСН исключены государственные и муниципальные учреждения, осуществляющие деятельность, в частности, в сфере образования[11]. В целом можно сделать вывод, что в определенных ситуациях переход на УСН может снизить налоговую нагрузку на внебюджетную деятельность АУ. БУ такой возможности лишены принципиально.

 

 

В базовом законе № 83?ФЗ указано, что АУ осуществляет операции с находящимися в их распоряжении средствами через счета, открытые в кредитных организациях. На старте преобразований подобная норма открывала значительные преимущества АУ в получении процентов по депозитам.

В законе № 174?ФЗ (п. 3) также указано, что АУ в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях. Однако впоследствии изменениями в законодательство[12] был определен регламент по операциям со средствами, поступающими АУ из соответствующего бюджета РФ.

Средства должны учитываться на отдельных лицевых счетах АУ, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований. Формулировками и смыслом подзаконных актов, которые определяют конкретные технологии реализации закона № 83?ФЗ, решение об открытии АУ лицевого счета или разрешение на расчетный счет по учету внебюджетных средств оставлено в полной мере также за учредителем. Поэтому перспективы получения доходов по денежным вкладам для АУ остаются слабореализуемыми. И каких-либо существенных преимуществ у АУ перед БУ нет.

Известное преимущество, на наш взгляд, АУ имеет в связи с возможностью устанавливать размер и систему оплаты труда самостоятельно в рамках своей кадровой политики. Но администрация БУ в значительной степени вынуждена ориентироваться на принятые, в частности, в том или ином регионе системы оплаты труда, которые во многом находятся под влиянием так называемой «модельной» методики, в свою очередь ориентированной на пресловутую «Тюменскую» модель[13].

Отдельно следует упомянуть и об общих для НБУ и АУ проблемах, связанных с финхозпланом. Как известно, с 1 января 2012 г. вступил в силу приказ Минфина РФ от 28 июля 2010 г. № 81?н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения». На основании этого документа, а также в соответствии с пп. 6 пункта 3.3. статьи 32 Закона № 7?ФЗ, органы государственной власти (органы местного самоуправления), осуществляющие функции и полномочия учредителей БУ и АУ, определяют форму этого плана, порядок его составления и утверждения.

В рамках этих положений учредитель вправе предусматривать детализацию плановых показателей по выплатам до уровня групп и статей расходов классификации сектора государственного управления Бюджетной классификации РФ. Фактически это означает, что одна смета (бюджетная) заменяется (де?факто) на другую, причем примерно с такой же структурой статей и подстатей расходов. Можно предположить следующую коллизию: средства на лицевом счету на какую-либо отчетную дату не перерасходованы (в целом), однако плановые показатели по структуре выплат не соответствуют отчетным («перерасход» по одним и «экономия» по другим)[14].

Таким образом, кардинальных отличий в условиях финансово-хозяйственной деятельности АУ по сравнению с НБУ, на наш взгляд, нет.

 

 

Зато для внимательных администраторов существует косвенный сигнал по поводу перспектив АУ.

Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2010 г. № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» утверждены изменения, которые были внесены в постановление правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182. В пункте 3 рассматриваемого документа (новая редакция) установлено, «что федеральному автономному учреждению, созданному путем изменения типа федерального бюджетного учреждения, финансовое обеспечение деятельности которого осуществлялось на основании бюджетной сметы, в течение 3?х лет с даты его создания из федерального бюджета предоставляется субсидия с целью выравнивания финансового обеспечения выполнения государственного задания, сформированного учредителем в отношении этого федерального автономного учреждения. Размер субсидий определяется как разность между объемами финансового обеспечения деятельности федерального бюджетного учреждения на основании бюджетной сметы и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральным автономным учреждением».

Несмотря на то что процитированный регламент относится к федеральному уровню, есть все основания считать, что соответствующая идеология будет принята и в ряде (или во всех) субъектах РФ и муниципальных образованиях. Из смысла этого пункта вытекает, что после завершения «гарантийного срока» федеральные АУ должны иметь достаточный объем дополнительных финансовых средств для покрытия каких-либо «бюджетных дефицитов». Иное дело, откуда таковые взять…

 

 

Подводя итоги сказанному, можно констатировать, что одной из центральных предпосылок эффективной реализации экономического механизма в сфере образования является сформированность управленческого персонала необходимой квалификации. Организационные пути создания такого менеджмента могут быть различными, зависящими от конкретных условий образовательной деятельности. Это и профессиональная подготовка «собственных» специалистов ОУ, и централизованное сетевое обслуживание, и договорные отношения (аутстаффинг).

Но сколь бы ни были различны организационные пути создания эффективного менеджмента, в любом варианте главным является уровень профессиональной подготовки кадров, наличие у них необходимых компетенций и компетентностей для решения сложных финансово-экономических задач развития хозяйственной самостоятельности учебных заведений.

 

---